Bericht öffentlich - 20/0495

Anlass:

Die Grundsteuerreform und ihre Auswirkungen auf die Hansestadt Lübeck

Abschlussbericht (inklusive Bericht zu VO/2019/08356-02)

 

 

Bericht:

 

Bisher basierte die Festsetzung der Grundsteuer auf Steuermessbeträgen, die ausgehend von den sogenannten Einheitswerten ermittelt wurden. Diese Werte knüpften an die Verhältnisse des Jahres 1964 (betrifft die „alten“ Bundesländer) bzw. 1935 (betrifft die „neuen“ Bundesländer) an. Diese Einheitswerte waren hinter der tatsächlichen Wertentwicklung bei Grundstücken in erheblichem Maße zurückgeblieben. Dies führte zu Wertverzerrungen und Ungleichbehandlungen. Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht die bisherige Einheitsbewertung wegen Verstoß gegen das Gleichheitsprinzip (Art. 3 GG) für verfassungswidrig erklärt. Dadurch war der Gesetzgeber verpflichtet bis zum 31. Dezember 2019 eine Neuregelung zu schaffen, die am 08. November 2019 im Bundesrat verabschiedet wurde.

 

 

 

 

 

Bewertung der Grundstücke

Zur ersten Hauptfeststellung auf den 01. Januar 2022 musste deutschlandweit eine Bewertung der Grundstücke erfolgen. Die Grundstückseigentümer wurden von den Finanzämtern zur Abgabe einer Erklärung zwecks Feststellung der Grundsteuerwerte aufgefordert. Die auf Grundlage der Grundsteuerwerte festgesetzten Grundsteuermessbeträge wurden den Kommunen – erstmals elektronisch über die Plattform ELSTER - von den Finanzämtern zur Verfügung gestellt. Die Hansestadt Lübeck ist bis dato mit rund 68.000 Grundsteuerobjekten davon betroffen gewesen, die sich in der Anzahl aufgrund der Neubewertung auf rund 66.000 Steuerobjekte reduziert haben.

Das Finanzamt Lübeck hat im November 2022 mit dem digitalen Versand der ersten Messbescheide begonnen. Um die vom Finanzamt Lübeck gelieferten Daten für eine Verarbeitung im Einklang mit den bestehenden Stammdaten der im Bereich Haushalt und Steuerung genutzen Software zu bringen, waren Vorarbeiten notwendig, die von 2 zusätzlichen Mitarbeitenden erledigt wurden, und das Sachgebiet bis zum 30.06.2026 befristet unterstützt haben. Aufgrund dieser Vorarbeiten konnten bereits im Vorwege und nach Rücksprache mit dem Finanzamt Korrekturen vorgenommen werden, die zur Reduzierung unzutreffender Bescheide beigetragen haben.

 

Festsetzung und Erhebung durch die Kommunen und Gemeinden

Die Städte und Gemeinden sind für die Festsetzung und Erhebung der Steuer zuständig. Seit dem 1. Januar 2025 verwenden die Kommunen erstmals die auf der Basis der neuen Grundsteuerwerte beruhenden Steuermessbeträge, legen die örtlichen Hebesätze fest, setzen die zu zahlende Steuer fest, und versenden Grundsteuerbescheide mit einer Zahlungsaufforderung.

Der Hebesatz ist die maßgebliche Einflussgröße für das Grundsteueraufkommen jeder Gemeinde. Im Zuge der Grundsteuerreform wurde das politische Ziel ausgegeben, dass das Gesamtgrundsteueraufkommen jeder Gemeinde weder steigen noch sinken soll (Aufkommensneutralität). Durch die Neubewertung aller Grundstücke hat sich die Gesamtsumme der Grundsteuermessbeträge geändert, sodass eine Änderung des Hebesatzes als Rechengröße erforderlich gewesen ist, um diese Aufkommensneutralität zu gewährleisten.

Die Bürgerschaft der Hansestadt Lübeck ist den Empfehlungen des Finanzministeriums SH gefolgt und hat sich den Hebesatzempfehlungen des Transparenzregisters angeschlossen. Mit Beschluss vom 28.11.2024 (VO/2024/13645) wurden die Hebesätze für Grundsteuer A und B wie folgt festgelegt:

	Hebesatz bis 31.12.2024	Aufkommensneutraler Hebesatz ab 01.01.2025
Grundsteuer A	400 %	412 %
Grundsteuer B	500 %	575 %

 

Zudem wurde seitens der Politik beschlossen, dass ein Versand der neuen Grundsteuerbescheide im Jahr 2025 erst erfolgen soll, nachdem der Bürgerschaft ein Statusbericht vorgelegt wurde, welcher Ende Februar 2025 die Bürgerschaft erreichte (VO/2024/1645-02-01).

Zwischenzeitlich ist verwaltungsseitig an der Herausforderung gearbeitet worden, die elektronische Datenlieferung des Finanzamtes in die bestehende Veranlagungssoftware zu überführen und zu verarbeiten. In Vorbereitung des erhöhten Aufkommens an Rückmeldungen der Steuerpflichtigen wurde ein telefonischer Sammelanschluss (122 – 2201) eingerichtet, der von mehreren Mitarbeitenden gleichzeitig bedient werden konnte und auch über die Servicezeiten hinaus besetzt gewesen ist. Darüber hinaus wurde zur besseren Information die Homepage www.luebeck.de/grundsteuer eingerichtet und ebenso wie die neue Telefonnummer per Pressemitteilungen und auch auf www.luebeck.de veröffentlicht. Personell wurden für ein halbes Jahr zwei weitere Mitarbeitende in die Grundsteuer abgeordnet. Auch das Finanzamt Lübeck hat ihre Bewertungsstelle personell verstärkt, um für die Steuerpflichtigen eine gute Erreichbarkeit zu gewährleisten.

 

Versand der neuen Grundsteuerbescheide

Mit Datum 12.04.2025 wurden die ersten rund 48.000 Grundsteuerbescheide im automatisierten Verfahren erstellt und versendet. Ein zeitgleicher Versand von solch einer Anzahl an Steuerbescheiden ist seit 2013 nicht mehr von der Abteilung Aktivbesteuerung erfolgt. Im Anschluss sind die restlichen Bescheide in der Abteilung erstellt und verschickt worden.

 

Für zahlreiche Grundstücke ergaben sich durch die geänderte Bewertung zum Teil erheblich höhere Grundsteuerbeträge als vor der Reform. Die Folge war eine große Zahl an Nachfragen, aber auch Beschwerden in Form von Anrufen, Briefen, E-Mails und Widersprüchen, die die Abteilung Aktivbesteuerung vor enorme Herausforderungen stellte.

 

 

 

 

 

 

 

Zahlen im Überblick

 

     

  ca. 65.000                                ca. 1100

Grundsteuerbescheide sind versendet   Bescheide stehen noch aus

 

       

    ca. 2000       ca. 1130

Bescheide konnten nicht zugestellt werden  Widersprüche sind eingegangen                                                                                                    und abschließend bearbeitet

 

       

ca. 2800       unzählige

E-Mails wurden bearbeitet     Telefonate sind geführt worden

Nicht erfasst wurden die persönlichen Gespräche mit den Eigentümern, die in die Mengstraße gekommen sind, sowie die postalischen Eingänge.

 

Auswertung:

Der gewählte Hebesatz hat dazu geführt, dass die Umsetzung der Reform in der Hansestadt Lübeck als aufkommensneutral zu bezeichnen ist.

Aktuell (Stand 31.08.2026) konnten 98 % der vom Finanzamt übermittelten Grundsteuermessbeträge verarbeitet werden, und die Eigentümer haben einen entsprechenden Grundsteuerbescheid erhalten. 1100 Steuerobjekte sind noch ausstehend, hier warten die Eigentümer noch auf ihren erstmaligen Grundsteuerbescheid nach neuem Recht. Darüber hinaus sind rund 2.000 Messbescheide vom Finanzamt zu prüfen, die bereits für die Grundsteuer veranlagt worden sind, aber zu Korrekturen des Messbetrages führen werden. Diese rund 3.000 Bescheide sind aktuell noch ausstehend, um die Grundsteuerreform vollständig abgeschlossen erklären zu können.

 

 

	Haushaltssoll GR B
2024 (altes Recht)	38.570.000 EUR
2025 (neues Recht)	38.270.000 EUR*

*beinhaltet die prognostische Hochrechnung der noch nicht veranlagten 1100 Steuerobjekte mit der durchschnittlichen Grundsteuer von 572 EUR.

 

Im Vergleich zum Soll für das Jahr 2024 kann aufgrund einer Abweichung von unter 1 % von einer aufkommensneutralen Erhebung bei der Grundsteuer B ausgegangen werden.

 

 

 

	Haushaltssoll GR A
2024 (altes Recht)	175.400 EUR
2025 (neues Recht)	152.600 EUR*

*beinhaltet die prognostische Hochrechnung noch nicht veranlagter Steuerobjekte (20) mit der durchschnittlichen Grundsteuer von 300 EUR.

 

Bei der GR A gibt es Abweichungen von rund 13%. Dieses ist u.a. durch die neuen Bewertungsmaßstäbe erklärbar, da einige Steuerobjekte, die zuvor der GR A zugeordnet gewesen sind, sich nunmehr in der GR B wiederfinden.

 

Auch wenn die Grundsteuerreform für die Hansestadt Lübeck aufkommensneutral umgesetzt wurde, so war dieses für die Eigentümer reell kaum möglich, da jedes Grundstück einer Neubewertung unterlegen war. Die statistischen Auswertungen haben in Lübeck ergeben, dass 66 % der Eigentümer eine höhere Belastung haben, 34 % zahlen nach der Reform weniger an Grundsteuer. In der Summe sind insbesondere die Wohneigentümer höher belastet als die Eigentümer von Gewerbegrundstücke.

 

Differenzierte Hebesätze

Der Schleswig-Holsteinische Landtag hat am 25.September 2024 das Gesetz über die Einführung einer optionalen Festlegung differenzierter Hebesätze im Rahmen des Grundvermögens bei der Grundsteuer beschlossen. Demnach besteht die Option, die Hebesätze für die Grundsteuer B differenziert nach Wohn- und Nichtwohngrundstücken festzulegen (§ 25 Abs. 1 Grundsteuergesetz i.V.m. § 1 Abs. 1 Schleswig-Holsteinisches Grundsteuerhebesatzgesetz).

Unter Wohngrundstücke fallen folgende Grundstücksarten: Einfamilienhaus, Zweifamilienhaus, Mietwohngrundstücke sowie Wohnungseigentum.
Zu den Nichtwohngrundstücken zählen die Grundstücksarten: Teileigentum, Geschäftsgrundstücke, gemischt genutzte Grundstücke, sonstige bebaute Grundstücke sowie unbebaute Grundstücke.

Die prozentuale Verteilung der Messbeträge nach dieser Klassifizierung in der Hansestadt Lübeck stellt sich wie folgt dar:

Wohngrundstücke	88 %
Nichtwohngrundstücke	11 %
nachrichtlich: Land- und Forstwirtschaft (GR A)	1%

 

Erste Kommunen haben von der Möglichkeit der differenzierten Hebesätze Gebrauch gemacht, um eine übermäßige Belastung von Eigentümern von Wohnimmobilien zu vermeiden. Allerdings zeigt sich nach den bisherigen Rechtsprechungen, die in Nordrhein-Westfalen getroffen wurden, aber übertragbar auf Schleswig-Holstein wären (beide Bundesländer haben das Bundesmodell gewählt), dass die Anwendung von differenzierten Hebesätzen einer erheblichen Rechtsunsicherheit unterliegen. So hat das VG Gelsenkirchen mit Urteilen vom 04. Dezember 2025 (5 K 2074/25 (Essen), 5 K 3234/25 (Bochum), 5 K 3699/25 (Dortmund), 5 K 5238/25 (Gelsenkirchen)) entschieden, dass höhere Hebesätze für Nichtwohngrundstücke aus fiskalischen Gründen gegen den Grundsatz der Steuergerechtigkeit verstoßen. Von der zugelassenen Berufung wurde Gebrauch gemacht und die Fälle befinden sich derzeit beim Oberverwaltungsgericht in Münster.

Das VG Düsseldorf hält zwar im Urteil vom 10.März 2026 (5 K 7062/25) differenzierte Hebesätze im Gegensatz zum VG Gelsenkirchen grundsätzlich für zulässig, um den Anstieg an Wohnnebenkosten zu begrenzen. Da aber gemischt genutzte Grundstücke (Wohnanteil bis 80%) zu den Nichtwohngrundstücken zählen und damit dem höheren Hebesatz unterliegen, führe dies zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung und zu einem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Auch hier wurde die Berufung zugelassen.

Die rechtlichen Unsicherheiten bezüglich der Anwendung differenzierter Hebesätze bleiben damit bis zur Entscheidung des OVG Münster, bis zu der mehrere Jahre vergehen können, bestehen. Eine rechtsichere Erhebung der Grundsteuer B ist zum jetzigen Zeitpunkt nur mit einheitlichen Hebesätzen möglich.

 

Grundsteuer C (Bericht zu VO/2019/08356-02)

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundsteuergesetzes zur Mobilisierung von baureifen Grundstücken, welches am 01.01.2025 in Kraft getreten ist, besteht die Möglichkeit, einen gesonderten Hebesatz für unbebaute, aber baureife Grundstücke festzusetzen. Damit soll ein finanzieller Anreiz gesetzt werden, auf baureifen Grundstücken tatsächlich auch Wohnraum zu schaffen. Betroffen sind unbebaute Grundstücke, die der Grundsteuerpflicht unterliegen und innerhalb oder außerhalb eines Plangebietes trotz ihrer Baureifen nicht baulich genutzt werden.

Zunächst gilt es festzustellen, welche unbebauten Grundstücke überhaupt Baureife haben und in welchen Gebieten diese liegen. Hierzu haben Gespräche mit der Stadtplanung und dem Bereich Liegenschaften im Frühjahr dieses Jahres stattgefunden. Unter Zuhilfenahme des von der Stadtentwicklung erstellten Baulückenkatasters wurde analysiert, um welche Anzahl von Grundstücken in der Hansestadt Lübeck es sich handelt, die die Voraussetzungen erfüllen, unter die Grundsteuer C zu fallen. Rund 70 Grundstücke konnten identifiziert werden, die bisher bei der Bewertung vom Finanzamt als unbebaut und von Seiten der Stadtplanung die Baureife zuerkannt bekommen haben. Ob diese Grundstücke  tatsächlich dann alle Bedingungen erfüllen, um für die Grundsteuer C veranlagt zu werden, müsste im Einzelfall geprüft werden. Darüber hinaus gibt es einen weiteren Anteil an unbebauten Grundstücken, bei denen eine Entwicklung aber nach Einschätzung der Stadtentwicklung nur mit Schwierigkeiten umzusetzen wäre. Nicht abschließend geklärt ist, ob hier auch noch Grundstücke dabei sind, die nach ihrer Entwicklung der Grundsteuer C unterliegen würden.

 

Das Verwaltungsverfahren für eine Grundsteuer C, welches jährlich in Teilen zu wiederholen wäre, ist erheblich. Zunächst müssen die einzelnen Grundstücke, die zu einer Grundsteuer C veranlagt werden sollen, jeweils zu Beginn eines Kalenderjahres in einer Karte ausgewiesen und über eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben werden. Daneben ist mit einer Hebesatzsatzung der gesonderte Hebesatz für baureife Grundstücke zu bestimmen. Grundsätzlich besteht hier ein weites Ermessen. Der Hebesatz darf nur keine erdrosselnde Wirkung entfalten. Bei der Grundsteuer wird die Grenze der erdrosselnden Wirkung insbesondere dann als erreicht angesehen, wenn nicht nur ein einzelner Steuerpflichtiger, sondern die Steuerpflichtigen allgemein unter normalen Umständen die Steuer nicht mehr aufbringen können.

Folgende Punkte sind ebenfalls nicht unberücksichtigt zu belassen:

• 84 % der Eigentümer von unbebauten Grundstücken zahlen nach der Reform bereits eine höhere Steuer als zuvor
• Bei den potentiellen Grundstücken sind auch Grundstücke enthalten, bei denen die Hansestadt Lübeck Eigentümerin ist
• Bei einem Grundstückbestand von rund 66.000 Grundstücken ist die Anzahl von 70 identifizierten Grundstücken sehr gering
• Die Einführung einer Grundsteuer C stellt keinen verlässlichen Anreiz für eine Bebauung dar
• Der administrative Aufwand ist erheblich und nicht nur auf das Einführungsjahr beschränkt. Die Umsetzung ist nur mit einem hohen Abstimmungsbedarf zwischen unterschiedlichen Fachbereichen möglich.
• Bisher nutzen bundesweit nur sehr vereinzelte Kommunen den gesonderten Hebesatz. In Schleswig-Holstein hat keine Kommune die Grundsteuer C eingeführt. Eine gerichtliche Überprüfung hat zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht stattgefunden, damit liegt eine erhebliche Rechtsunsicherheit vor.

Bereits 1961 wurde im damaligen Bundesrecht eine der Grundsteuer C vergleichbare „Baulandsteuer“ eingeführt. Diese wurde aber bereits 1964 wieder aufgehoben. Grund hierfür war unter anderem, dass die Steuer zu einer Konzentration der Grundstücke bei wohlhabenden Bevölkerungsgruppen geführt habe, da finanzschwäche Bürger ihre Grundstücke aufgrund der höheren Steuer verkaufen mussten. Zahlreiche Ausnahmetatbestände sowie die hohe Zahl der Grundstücke im Eigentum der Gemeinden ließ die Wirkung der Steuer schwach ausfallen. Zudem hat sich das Grundstückangebot entgegen den Erwartungen nicht erhöht.

Solange keine Rechtsicherheit besteht, sollte kein weiterer Verwaltungsaufwand betrieben werden.

 

Fazit:

Die Grundsteuerreform gilt gemessen an dem organisatorischen Aufwand als eine der größten Steuerreformen der Nachkriegsgeschichte, und stellte sowohl die Finanzämter, als auch die Kommunen vor große Herausforderungen. Betroffen waren aber auch die Grundstückseigentümer und indirekt alle Mieter.

Die Umsetzung der Reform in der Hansestadt Lübeck, die neben dem Alltagsgeschäft zu erledigen war, konnte nur mit personeller und technischer Unterstützung abgewickelt werden. Es wurden in der Sachbearbeitung die 18-fache Anzahl an Grundsteuerbescheiden erstellt – verglichen mit einem durchschnittlichen Kalenderjahr. Die Bewältigung des Arbeitsaufwandes – wenn auch zeitlich ein wenig verzögert - war mit erheblichen Engagement und der guten Zusammenarbeit mit dem Finanzamt Lübeck möglich.