A. Zwischenbericht
I. Ausgangslage/Hintergrund
In der Sitzung der Lübecker Bürgerschaft am 28.09.2017 wurde folgender Antrag der Fraktion Freie Wähler & Linke (VO/2017/05274) in ergänzter Fassung des Antrages der SPD-Fraktion (VO/2017/05377) einstimmig angenommen.
Wechsel in den HVV prüfen
Der HVV-Tarif ist der Nahverkehrstarif der Metropolregion Hamburg und für Lübeck sinnvoller als der bisherige SH-Tarif. Die Fahrpreise sind im HVV-Tarif zudem günstiger.
Der Bürgermeister wird aufgefordert, einen Bericht vorzulegen, in dem der Weg eines möglichen Wechsels von dem SH-Tarif in den Tarifverbund HVV dargelegt wird und folgende Aspekte besonders beschrieben werden:
Die rechtlichen Bedingungen eines Wechsels, die Kosten für die Aufnahme in den HVV-Tarifverbund, die finanziellen Auswirkungen für den Stadtverkehr und die finanziellen Auswirkungen für den Stadtverkehrskunden.
Ergänzung SPD-Antrag:
Der Bürgermeister wird gebeten, im Hinblick auf einen Wechsel der Hansestadt Lübeck vom SH-Tarif zum HVV, Gespräche mit dem Land Schleswig-Holstein aufzunehmen, mit dem Ziel eine Klärung und Einigung hinsichtlich der Übernahme der tarifbedingten Kosten durch das Land zu erreichen.
In der Sitzung der Lübecker Bürgerschaft am 22.02.2018 wurden folgende Anträge angenommen:
Interfraktioneller Antrag der Fraktionen SPD, GAL und BfL, VO/2018/5833:
Der Bürgermeister wird beauftragt, der Lübecker Bürgerschaft bis Oktober 2018 zu berichten, welche Möglichkeiten es gibt, den Tarif für die Benutzung von Bus und Bahn im Tarifgebiet des Lübecker Stadtverkehrs gerechter zu gestalten. Dabei geht es vor allem darum, neben der zentralen Tarifzone 6000 weitere Fahrbeziehungen (z.B. von den Stadtteilen Moisling, Kücknitz, Travemünde und Schlutup zur Altstadt) in die Preisstufe°2 einzubeziehen.
Darüber hinaus ist zu berichten über die Möglichkeiten zur Rückkehr zum Einheitstarif, die selektive Entgeltbefreiung für spezielle Bevölkerungsgruppen (z.B. Studenten, Schüler, Auszubildende), die tariflichen Auswirkungen eines HVV-Beitritts und Modelle zur Einführung eines umlagefinanzierten ÖPNV. Dabei ist für die verschiedenen Tarifmodelle darzustellen, welche Einnahmeverluste und Mehrkosten sich daraus für den Stadtverkehr Lübeck und die Hansestadt Lübeck ergeben würden. Zudem ist darzustellen, ob die Tarifmodelle kompatibel sind zum jetzigen SH-Tarif und inwieweit die Lübecker Umlandgemeinden bereit sind, sich an den Kosten eines veränderten ÖPNV-Tarifs zu beteiligen.
Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, VO/2018/05824:
Die Bürgerschaft bekräftigt ihren im September 2017 getroffenen Beschluss, einen Beitritt der Stadt Lübeck zum HVV zu erreichen.
Der Bürgermeister wird beauftragt, der Bürgerschaft bis Oktober 2018 zu berichten, welche Schritte er zur Umsetzung eingeleitet hat. In dem Bericht möge auch aufgezeigt werden, welche Möglichkeiten bestehen, das gesamte Stadtgebiet in die Tarifzone 6000 (Preisstufe 2) einzubeziehen und welche Auswirkungen ein Beitritt zum HVV hierauf hätte.
Darüber hinaus ist zu berichten über die Möglichkeiten zur Rückkehr zum Einheitstarif, die selektive Entgeltbefreiung für spezielle Bevölkerungsgruppen (z.B. Studenten, Schüler, Auszubildende), die tariflichen Auswirkungen des HVV-Beitritts und Modelle zur Einführung eines umlagefinanzierten ÖPNV. Dabei ist für die verschiedenen Tarifmodelle darzustellen, welche Einnahmeverluste und Mehrkosten sich daraus für den Stadtverkehr Lübeck und die Hansestadt Lübeck ergeben würden.
Die vorgenannten Aufträge wurden dem Fachbereich Planen und Bauen (FB 5) und innerhalb des FB 5 dem Bereich Stadtplanung und Bauordnung (Bereich 610) übertragen. Mit der Bearbeitung wurde unverzüglich begonnen.
Die Fachbereichsleitung des FB 5 hat mit Schreiben vom 12.12.2017 zunächst die Geschäftsführung des Hamburger Verkehrsverbundes (HVV) sowie den Staatssekretär im Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Arbeit, Technologie und Tourismus (MWVATT) angeschrieben und vor dem Hintergrund des Bürgerschaftsbeschlusses um eine Einschätzung und Stellungnahme gebeten.
Die Geschäftsführung der Stadtverkehr Lübeck GmbH und der Lübeck-Travemünder Verkehrsgesellschaft mbH (SL/LVG) wurde per Mail am 09.01.2018 bzw. am 06.03.2018 ebenfalls um eine Einschätzung und Stellungnahme gebeten.
Zusätzlich wurden der Fahrgastverband Pro Bahn (Pro Bahn), die Industrie- und Handelskammer zu Lübeck (IHK), der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, Landesverband Nord und der Omnibusverband Nord (VDV/OVN) und Interessensvertretungen von Kindern und Jugendlichen um eine Einschätzung gebeten.
Die eingegangenen Stellungnahmen bzw. Rückmeldungen sind diesem Bericht zur Information als Anlagen 1-7 beigefügt.
Bevor auf die einzelnen Punkte des Bürgerschaftsauftrages eingegangen wird, hält die Verwaltung es für sinnvoll, einige grundlegende Informationen voranzustellen:
Bei dem HVV handelt es sich um einen Aufgabenträgerverbund, in dem sich mehrere ÖPNV-Aufgabenträger zu einem Verbund mit diversen Aufgaben zusammengeschlossen haben. Eine Aufgabe hierbei ist die Festlegung der Regularien zum Tarif innerhalb des Verbundes (HVV-Tarif). Daneben nimmt der HVV viele weitere administrative Aufgaben für die Verbundmitglieder war.
Neben dem HVV gibt es seit Oktober 2014 die NAH.SH GmbH. Hierbei handelt es sich ebenfalls um einen Aufgabenträgerverbund. Die Hansestadt Lübeck ist seit der Gründung Mitglied in der NAH.SH. Gesellschafter der NAH.SH sind neben allen Kreisen und kreisfreien Städten in Schleswig-Holstein das Land Schleswig-Holstein. Der Mitgliedschaft in der NAH.SH hat die Bürgerschaft am 27.03.2014 (VO/2014/01395) zugestimmt.
Organe in der NAH.SH sind der Aufsichtsrat und die Gesellschafterversammlung. Daneben gibt es den Verbundausschuss (VA), hier werden Informationen ausgetauscht, Abstimmungen vorbereitet und bei Bedarf Beschlüsse gefasst. Im VA sind alle Kreise und kreisfreien Städte sowie das Land mit Stimmrecht vertreten. Ein Vertreter des HVV hat ein Gastrecht.
Die Stimmrechte der Kreise, die auch Mitglied im HVV sind (Hamburger Randkreise Stormarn, Herzogtum Lauenburg, Segeberg, Pinneberg), sind eingeschränkt.
Die Festlegung der Tarife des Schleswig-Holstein-Tarifs (SH-Tarif) erfolgt durch die Nahverkehr Schleswig-Holstein GmbH (NSH). Hierbei handelt es sich um eine Gesellschaft der Verkehrsunternehmen, die in Schleswig-Holstein Verkehrsleistungen erbringen.
Die NSH ist „Tarifführer“ und bestimmt in ihren Gremien über den SH-Tarif und nimmt neben der Einnahmeaufteilung zwischen den Verkehrsunternehmen weitere administrative Aufgaben für die Verkehrsunternehmen wahr.
Die SL/LVG ist Gesellschafter der NSH mit bestimmten Stimmrechten.
Die anderen Aufgabenträger aus Schleswig-Holstein werden in der NSH durch die NAH.SH vertreten. Die NAH.SH stimmt sich hierzu im Vorwege mit den anderen Aufgabenträgern im Verbundausschuss ab.
II. Rechtliche und formale Bedingungen für einen Wechsel vom Aufgabenträgerverbund des Landes Schleswig-Holstein GmbH (NAH.SH) zum HVV
Bevor im HVV Aktivitäten hinsichtlich einer Aufnahme der Hansestadt Lübeck (HL) in den HVV aufgenommen werden, müssten die Landesregierungen als Gesellschafter im HVV einen entsprechenden Beschluss im Aufsichtsrat fassen und den HVV beauftragen tätig zu werden.
Im Vorwege wäre zu klären und zu entscheiden, ob eine Mitgliedschaft in beiden Verbünden gewollt und möglich ist. Hierzu sind alle Bedingungen und Auswirkungen zu klären und abzuwägen.
Gegebenenfalls wäre eine Kündigung der bestehenden vertraglichen Vereinbarungen in der NAH.SH sowie in der NSH erforderlich.
Der HVV bzw. seine Gesellschafter müssten einer Mitgliedschaft der HL in der Gesellschafterversammlung zustimmen.
Bezüglich einer Aufnahme in den HVV-Tarif wäre ein Beschluss im Aufsichtsrat des HVV erforderlich.
III. Finanzielle Auswirkungen bei einem Wechsel von der NAH.SH bzw. der NSH zum HVV
Die nachstehenden Aussagen gelten auch für die Variante, dass die HL Gesellschafterin in beiden Verbünden ist.
Eine Einschätzung der Auswirkungen kann ohne eine externe Unterstützung nicht erfolgen, da die zu berücksichtigenden Parameter sehr vielfältig sind.
Es wird daher vorgeschlagen, ein Gutachterbüro mit der Erstellung einer Studie zu beauftragen, die alle finanziellen und sonstigen Auswirkungen und Varianten für alle Akteure und Betroffenen (z.B. KundInnen, Verkehrsunternehmen, HL, Nachbarkreise, Länder, Aufgabenträger usw.) untersucht und aufzeigt.
Hierbei sind selbstverständlich alle „Akteure“ und insbesondere die Länder, der HVV und die NAH.SH einzubeziehen.
1) Auswirkungen für die Hansestadt Lübeck
Mit der Aufnahme in den HVV müssten die HL und SL/LVG Entscheidungszuständigkeiten über das regionale Tarifsortiment und weitere Gestaltungskompetenzen an die zuständigen Gremien im HVV abgeben.
Wenn mit einer Mitgliedschaft im HVV bzw. einer Aufnahme in den HVV-Tarif das Ziel verfolgt wird, für alle KundInnen einen günstigeren Tarif zu erreichen, ist davon auszugehen, dass zusätzliche Kosten für die Hansestadt Lübeck entstehen. Hierbei handelt es sich um administrative Kosten für den HVV und zusätzlich um Aufwendungen die im Rahmen der entstehenden Harmonisierungs- und Durchtarifierungsverluste entstehen.
Sollte die Bereitschaft bestehen, höhere ÖPNV-Tarife als bisher in Kauf zu nehmen, könnten die entstehenden Mehrausgaben hierüber finanziert werden.
Neben den finanziellen Auswirkungen sind auch die mit einer Mitgliedschaft im HVV verbundenen Verpflichtungen, z. B. die Einhaltung der Qualitätsvorgaben, die Vorgaben zum Corporate Design u. a. aufzuzeigen und zu bewerten.
2) Auswirkungen für SL/LVG
Durch die geringere Tarifergiebigkeit im HVV kann es zu Mindereinnahmen bei SL/LVG kommen, die entweder durch eine Reduzierung des Angebotes, Erhöhung der Tarife oder Ausgleichszahlungen des Aufgabenträgers ausgeglichen werden müssten.
Vor dem Hintergrund der anstehenden und geplanten erneuten Direktvergabe der Verkehrsleistungen in der „Region Lübeck“ an SL/LVG wären die Auswirkungen eines Wechsel in den HVV bzw. eines Tarifwechsels ebenfalls zu untersuchen. Nach einer ersten internen Einschätzung von SL/LVG und der Verwaltung hätte eine solche Entscheidung gravierende Auswirkungen auf das Vergabeverfahren und die zu erstellenden Verträge.
Auf die Stellungnahmen des Stadtverkehrs vom 20.11.2017/21.02.2018/17.05.2018, die als Anlage 6 beigefügt sind, wird hierzu ergänzend verwiesen.
3) Auswirkungen auf die KundInnen des ÖPNV in Lübeck
Durch eine Mitgliedschaft im HVV kommt es nicht automatisch zu Verbesserungen des Leistungsangebots.
Für einen geringen Teil der KundInnen von SL/LVG (ca. 4 %), den Pendlern nach Hamburg, kann es zu Verbesserungen beim Tarif kommen, da das sogenannte Großkunden-Abo genutzt werden könnte.
Allerdings haben die „Pendler“ bereits heute die Möglichkeit, das Angebot des “Job-Tickets“ im SH-Tarif zu nutzen.
Für einen etwas größeren Teil der KundInnen von SL/LVG (ca. 7 %) entsteht zwischen der HL und dem Kreis Ostholstein eine „Tarifgrenze“ (HVV-Tarif und SH-Tarif).
Ob und inwieweit es zu einem „günstigeren Tarif“ für die ÖPNV-NutzerInnen kommt, hängt von der Bereitschaft der Beteiligten ab, zusätzliche Mittel für den ÖPNV bereitzustellen.
Hierbei ist nicht nur die Bereitschaft der HL, sondern auch die des Landes erforderlich, da nach den derzeitigen Regularien das Land bei den Leistungen im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) einen erheblichen Anteil der Harmonisierungs- und Durchtarifierungsverluste übernehmen müsste.
IV. Rückkehr zum „Einheitstarif“
Ob und unter welchen Voraussetzungen für welche NutzerInnen und mit welchen Auswirkungen die Rückkehr zu einem „Einheitstarif“ möglich sein könnte, kann nur im Rahmen der bereits erwähnten Untersuchung durch einen neutralen und kompetenten Gutachter geprüft und bewertet werden.
V. Selektive Entgeltbefreiung für bestimmte Bevölkerungsgruppen
Die selektive Entgeltbefreiung für bestimmte Bevölkerungsgruppen setzt voraus, dass hierfür die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden können. Hierzu gehört z. B., dass die entstehenden Mindereinnahmen anderweitig gedeckt werden müssen. Die Entgeltbefreiung darf nicht zu Lasten der anderen NutzerInnen gehen.
Eine entsprechende Prüfung der rechtlichen Voraussetzungen und der finanziellen Auswirkungen müsste im Vorwege erfolgen. Es wäre zu prüfen, ob dies ebenfalls durch das bereits erwähnte Gutachterbüro möglich wäre.
VI. Ausweitung der Tarifzone 6000 auf weitere Stadtteile
Die Ausweitung der Tarifzone 6000 auf weitere Stadtteile würde zu Mindereinnahmen bei SL/LVG führen, die auszugleichen wären. In welcher Form dies sinnvoll und finanzierbar wäre, bedarf ebenfalls einer genaueren Untersuchung.
Auf die Stellungnahme der SL/LVG vom 20.11.2017 wird hierzu verwiesen (siehe Anlage 6).
VII. Möglichkeiten der finanziellen Beteiligung der Umlandgemeinden
Aufgabenträger für den ÖPNV sind die Kreise und nicht die Gemeinden. Insofern sind die Kreise Ansprechpartner für die HL.
Mit den Umlandkreisen Stormarn, Herzogtum Lauenburg und Segeberg bestehen bereits Vereinbarungen bezüglich der finanziellen Beteiligung an den ÖPNV-Leistungen auf dem jeweiligen Territorium.
Ob die jeweiligen Aufgabenträger bereit sind, einen rabattierten Tarif mit zu finanzieren wäre zu klären, wenn die hierfür entstehenden Kosten bekannt sind. Die Ermittlung dieser zusätzlichen Aufwendungen wäre ebenfalls Inhalt des zu vergebenden Auftrages.
VIII. Möglichkeiten/Modelle eines umlagefinanzierten ÖPNV
Eine Rechtsgrundlage, um einen umlagefinanzierten ÖPNV einzuführen, kann derzeit nicht erkannt werden. Grundlage für die Erhebung eines Beitrages/einer Gebühr könnte das Kommunalabgabengesetz (KAG) sein. Allerdings wäre hierfür nach derzeitiger Einschätzung des Bereiches Recht zunächst eine Gesetzesänderung erforderlich.
Eine Subventionierung des ÖPNV aus allgemeinen Haushaltsmitteln wäre grundsätzlich möglich.
B. Aktuelle Bestrebungen des Landes zur Gründung einer „Norddeutschen Tarifallianz“
Vor dem Hintergrund der anhaltenden Forderungen nach einer Ausweitung des HVV wurde im aktuellen Koalitionsvertrag der Landesregierung folgendes festgehalten:
„Wir streben einen transparenten Nordtarif mit fairen Tarifzonen und durchgängigem Fahrkartensystem für Hamburg, Schleswig-Holstein und den Norden Niedersachsens an. Als Zwischenlösung werden wir den HVV-Beitritt des Kreises Steinburg unterstützen. Eine weitere Erweiterung des HVV ist nicht vorgesehen.“
Ziel einer engeren norddeutschen Tarifkooperation soll sein, die nach wie vor empfundenen Barrieren zwischen den Tarifgebieten soweit wie möglich abzubauen. Hierzu hat der Landtag am 21.07.2016 (Drucksache 18/4467) den Beschluss gefasst, entsprechende Verhandlungen mit der Freien und Hansestadt Hamburg und dem Land Niedersachsen aufzunehmen.
Nach einer entsprechenden Verabredung zwischen den Ländern wurde von der NAH.SH ein Gutachten beauftragt mit dem Ziel, mögliche Wege zur Gründung eines Norddeutschen Tarifverbundes aufzuzeigen.
Das beauftragte Büro BSL – Transportation Consultans (BSL) hat zunächst die Ausgangslage am Fahrgastmarkt untersucht (Ist-Analyse), die Ziele und Interessen der Akteure abgefragt und daraus mögliche Handlungsszenarien abgeleitet. Seit Mitte des Jahres 2018 liegen die Ergebnisse im Entwurf vor und wurden inzwischen von den Akteuren abgenommen.
Die Ergebnisse sind in einer Kurzfassung dieser Vorlage zur Information beigefügt (Anlage 8).
Nach der Sommerpause soll eine Facharbeitsgruppe damit beginnen, zu den einzelnen Themenfeldern, die die Gutachter identifiziert haben, die konkreten Handlungsschritte zu entwickeln: Tarif, Vertrieb, Kommunikation, Organisation. Die Zielvorstellungen der „norddeutschen Tarifallianz“ (siehe Anlage 8, Punkt 4 der Kurzfassung):
- Tarif: Die einzelnen aneinander angrenzenden bzw. sich überlappenden Tarife greifen an den Tarifgrenzen harmonisch in Bezug auf Preisniveau, Sorten und Nutzungsbestimmungen ineinander.
- Vertrieb: Angleichung der Vertriebsstrukturen und gemeinsame Weiterentwicklung von vertrieblichen Innovationen. Nutzung von Synergien in Bezug auf zentrale Vertriebsaufgaben.
- Kommunikation: Der Fahrgast soll eine abgestimmte und möglichst einheitliche (Marken)kommunikation vorfinden. Dort, wo erforderlich wird gemeinsam kommuniziert (Wiedererkennungswert).
- Organisation: Schaffung eines institutionalisierten und verbindlichen Abstimmungsweges über gemeinsame Ideen und Ziele zur Gestaltung des Verkehrsraumes
Im Kern geht es also um eine neue Form der Zusammenarbeit der Verkehrsverbünde und Aufgabenträger. Der Weg ist dabei mit dem Gutachten nicht beendet, sondern beginnt jetzt.
C. Weiteres Vorgehen
Die Verwaltung beabsichtigt folgendes weiteres Vorgehen:
I. Unterstützung der Bestrebungen der Bundesländer – „Tarifallianz“
Als Mitglied der Verbundgesellschaft NAH.SH werden die folgenden Bestrebungen des Landes unterstützt:
Bestehende Preisunterschiede an den Verbundgrenzen zu nivellieren, damit aus der Sicht der Bürger und Bürgerinnen keine Ungleichbehandlung erfolgt. Dies kann beispielsweise durch das Angebot für günstigere Job-Tickets in Richtung Hamburg oder durch „Talzeitangebote“ (Angebote in den Nebenverkehrszeiten) erfolgen.
Die Vermarktung des ÖPNV in Lübeck stärker in die Gesamtmarkenstrategie des Verbundes NAH.SH integrieren.
Die Entwicklung gemeinsamer Lösungen von NAH.SH und HVV im Vertrieb fördern und diese in Lübeck anwenden.
Sicherstellung der Einbindung aller Aufgabenträger in Schleswig-Holstein bei den Abstimmungs- und Entscheidungsprozessen.
II. Aktualisierung des Positionspapiers aus dem Jahr 2011
Wie bereits im voranstehenden Bericht mehrfach erwähnt, ist als Grundlage für weitere Entscheidungen auf der Basis des 2011 erstellten Positionspapiers zur „Integration der Hansestadt Lübeck in den Hamburger Verkehrsverbund (HVV)“ eine Untersuchung/Aktualisierung in Auftrag zu geben, welche die im vorstehenden Zwischenbericht aufgeworfenen Fragen zu den Vor- und Nachteilen für alle Akteure und den finanziellen und sonstigen Auswirkungen aufzeigt. Hierbei sind auch mögliche Varianten zu bewerten und Finanzierungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Die Verwaltung wird hierfür gemeinsam mit SL/LVG ein Leistungsverzeichnis erstellen und entsprechende Angebote einholen.
